十年回顾：两会中的政府工作报告
2023-03-01 09:04:32
要点
政府工作报告往往继承中央经济工作会议精神，制定政策细节并给出年度政策目标。解读两会中的政府工作报告，我们能够把握年度政策方向和主线脉络。
本文复盘十八大以来历年政府工作报告。回顾过去这十年报告，我们重点观察政府是如何在多变的宏观背景下，给出政策目标并布局细节政策。
解读政府工作报告，我们重点观察四方面内容：经济增长预期、逆周期调控力度、包括地产在内的产业政策以及结构性政策布局。
2013年：预期经济稳中有扩，政策重点落在长期。
经济增速预期乐观，逆周期调控诉求弱。2013年GDP增速目标7.5%左右，持平于2012年。2013年年初地产、基建热度较高，政府对经济增速预期偏也偏向乐观。逆周期政策诉求偏弱，财政扩支动能降低；货币政策力度则收敛，M2预期增速低于2012年目标。
其他政策方面，地产政策调控收紧、支持新一代信息技术发展、中央着手管理地方政府性债务。
2014年：年初预期经济平稳增长，政策年中加码。
年初预期经济平稳增长，政策年中加码。2014年经济增速目标为7.5%左右，与2013年目标持平，2014年初地产调控影响尚未显现，增速目标明显偏乐观，年初设定宏观政策力度偏弱。2014年下半年宏观政策相机加码，货币、地产政策双双放宽。
其他政策方面，棚改进程加快、支持信息消费扩内需、明确规范地方政府举债融资行为。
2015年：经济下行压力加大，强化逆周期政策力度。
经济下行压力加大，财政货币双双放松。2015年经济增速目标为7%左右，低于2014年7.5%左右目标，主要考虑地产尚未企稳，年内经济下行压力较大。宏观调控力度明显加大：财政赤字走高，支撑预算内扩支；货币政策力度放宽，且明确年中必要时可增扩货币投放。
其他政策方面，棚改货币化安置模式推广，PPP模式大范围推广，进一步规范财政预算管理。
2016年：预期经济仍有压力，扩内需和去产能并重。
年初预期经济仍有下行压力，稳货币但宽财政。年初出口下行，2016年经济存在不确定性，两会设置2016年GDP增速目标6.5%-7%，低于2015年。当年财政政策偏宽，预算外支出扩张，货币政策则偏中性。
其他政策方面，棚改进程提速、鼓励互联网赋能传统产业、开启供给侧改革（去产能、去库存）。
2017年：经济预期转为乐观，货币政策收紧。
经济预期转为乐观，逆周期政策收敛。2017年GDP增速目标设定在6.5%左右，并强调在实际工作中争取更好结果，反映政策当局对经济预期较为乐观。乐观预期下，逆周期调节力度收敛，虽然财政扩张力度与上年持平，减税降费规模进一步增扩；但货币宽松开始收敛，M2预期增速低于2016年目标。
其他政策方面，“房住不炒”政策落实、推进5G战略、深化供给侧改革（去产能、去库存）。
2018年：经济平稳运行，去杠杆大年。
年初预期经济平稳，逆周期政策再降温。2018年GDP增速目标为6.5%左右，与2017年目标持平。2018年逆周期政策再降温，财政支出力度走弱，货币政策趋紧。
其他政策方面，地产政策持续收紧、金融去杠杆、民生领域强化改革。
2019年：预期内外需乏力，政策由紧转松。
下调经济增速目标，强化逆周期调节。2019年下调经济增速至6%-6.5%，低于十三五年均目标增速。逆周期调解力度加大：财政扩张力度明显上行，减税降费规模达2万亿，隐债监管边际放松；货币政策边际放宽，M2增速与名义GDP增速基本匹配。
其他政策方面，地产表述淡化、个税改革刺激消费、去杠杆节奏边际放缓。
2020年：应对疫情冲击，力保经济平稳运行。
不设经济增速目标，财政货币双宽松。2020年没有设立经济增速目标，主因疫情对经济影响难在年初预判。当年宏观政策力度加码，财政宽松主要发力点在减税降费，规模达2.6万亿，隐债监管未有收紧；货币政策明显宽松，总量宽松和结构性工具并举。
其他政策方面，制造业、就业政策加码，全力保市场主体、保就业、保民生。
2021年：经济预期向好，调结构政策密集出台。
预期经济修复，逆周期政策退坡。2021年经济增速目标设定在6%以上，反映疫后经济修复的乐观预期。宏观调控力度退坡，其中财政支出力度明显减弱，减税降费规模降低；货币政策边际收紧，回归常态化。
其他政策方面，地产政策再收紧、“碳中和、碳减排”、防止资本无序扩张。
2022年：经济下行压力大，稳住经济增长大盘。
经济增速目标超预期，宏观政策力度加码。2022年经济增速目标5.5%左右，高于市场预期。宏观政策力度加码稳定经济大盘，财政政策力度加大，一方面扩大减收规模，另一方面通过准财政工具积极扩支。货币政策也有放松，更多体现在结构性货币工具扩容上。
其他政策方面，扩大有效投资、内需政策纠偏、鼓励数字经济发展。
正文
一、2013年：预期经济稳中有扩，政策重点落在长期
（一）经济增速预期乐观，逆周期调控诉求弱
2013年经济增速目标为7.5%左右，与2012年经济增速目标持平。
2013年初地产、出口、基建增速都处于高增长态势，政府工作报告将经济预期增速设定在7.5%左右， 2012年GDP增速目标定在7.5%。对比2012年和2013年，经济增速目标相差不多。
7.5%的GDP增速高于“十三五”计划水平（7%），可见当局对年内经济增长持乐观预期。
财政略有宽松，预算内重在减收，预算外实现扩支。
2013年上调目标赤字率至2%，较2012年1.6%的赤字率有所提高，赤字规模较上年多增0.4万亿。
财政赤字扩张原因主要在减收，2013年公共财政收入增速从上一年的13%调降至8%，主要是落实新一轮结构性减税。
2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行，将广播影视服务业纳入试点范围，全年结构性减税规模超过1400亿元，比2012年426亿元的规模高出近1000亿元。
可见2013年预算内财政的着力点在于税改，而非扩支。2013年基建投资高增，主要是政府依托预算外、BT模式融资实现。
M2预期增速低于2012年目标，货币政策力度边际收敛。
政府工作报告给定2013年M2增速达13%，低于2012年水平（14%），预示2013年信用货币条件边际收紧。
（二）收地产、推信息产业并着手规范地方债管理
政府投资领域，PPP模式首次得到政策关注。
报告指出“投资重点在于吸引民间资本参与，提出再推出一批民间投资示范项目”。
2013年下半年，中央制定财政部作为落实推进PPP模式的第一责任人，财政部由此展开对PPP模式推广工作的全面部署。
住房领域，定调抑制商品房投机需求，全年地产调控政策收紧。
报告指出“坚决抑制投机、投资性需求”。
2013年2月国常会出台“国五条”，会议重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，还在继2011年之后再次提出要求各地公布年度房价控制目标，提出扩大房地产税改革试点范围，政府工作报告则延续这一趋紧的地产调控态度。
产业政策领域，新一代信息基础设施、信息网络技术领域得到政策支持。
报告指出“对于新兴产业，加快建设新一代信息基础设施，促进信息网络技术广泛应用”。
2013年积极推出利好《国务院关于印发“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》 中提及的新一代信息技术产业（宽带、融合、安全、泛在的下一代信息网络，突破超高速光纤与无线通信、物联网、云计算、数字虚拟、先进半导体和新型显示）相关政策。2013年8月，出台《宽带中国战略及实施方案 》、2013年10月24日，工信部发布《信息化发展规划 》，加大信息技术创新产品政府采购力度。
地方债务管理方面，着手准备建立地方债务融资制度。
报告指出“要积极推进地方政府性债务管理制度建设”。
为了后续建设债务管理制度，2013年年中开始甄别、清查地方政府债务规模，审计署在2013年8-9月对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市、2778个县的政府性债务情况进行了全面审计，审计结果显示截至2013年6月底，形成10万亿政府有偿还义务的债务。
二、2014年：年初预期经济平稳增长，政策年中加码
（一）并未下调经济预期，同时储备宏观政策
2014年经济增速目标为7.5%左右，与2013年目标持平。
2014年初地产销售同比转负，投资同比开始走弱，但年初政策当局并未调降经济增速目标，而是与上一年目标持平达7.5%左右，仍高于十二五计划年均增速7%。
可见2014年年初的政府工作报告对经济抱有一定乐观期待，至少认为全年增长能够平稳推进。
2014年政府工作报告同步上调了2014年城镇新增就业目标，从2013年的900万人调增至1000万人以上。从经济增速和就业目标来看，年初政府对经济预期相对乐观。
经济增速乐观预期，年初设定逆周期的财政货币政策定调平稳。
财政方面，2014年目标赤字率略微上升至2.1%（2013年，2%），赤字规模仅较上年多增0.1万亿。可以说，2014年年初政府预期财政平稳。
2014年财政赤字扩张原因还是在减收，2014年公共财政收入增速从上一年的10.1%调降至8.0%，主要是结构性减税推广实施。从这一点看，2014年年初政策并未预期扩大财政支出规模，来做大力度逆周期对冲。
和2013年类似，可见2014年预算内财政的着力点在于税改，而非扩大支出支撑基建，当年基建高增更多来源于预算外资金（非标、BT等）。
2014年M2目标增速13%，与2013年目标持平，没有传递宽松或收紧信号。
强调强化政策储备，年中调控力度有加码空间。
报告明确“守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限。加强财政、货币和产业、投资等政策协同配合，做好政策储备”。
说明实现1000万人以上就业，这是相对刚性的目标。这也决定了如果年中经济压力加大，财政、货币、产业、投资政策将及时加码，保证达成新增就业人数。
2014年下半年货币和地产政策双双宽松，体现2014年政策密切关注就业刚性目标。
（二）松地产、推信息消费并规范地方举债
消费领域，强调利用互联网平台，鼓励网络购物发展。
2014年政府工作报告指出“消费政策着力点在促进信息消费”、“清除妨碍全国统一市场的关卡，降低流通成本，促进物流配送、快递业和网络购物发展”。旨在实现到2015年电子商务交易额超过18万亿元的政策目标。
投资领域，持续推进PPP模式，鼓励民间资本参与政府项目。
报告指出“投资重点在于吸引民间资本参与，提出再推出一批民间投资示范项目”。
2014年9月出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确PPP具体管理模式，鼓励地方政府利用PPP减轻投资负担，PPP渐渐肩负起控制地方政府债务、和刺激社会资本投资的双重重任。
地产领域，加快推进棚户区改造。
报告指出“2014年新开工保障性住房700万套以上，其中各类棚户区470万套以上，未来一段时间将改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”。
这是2012年七部门联合通知要求加快推进棚户区(危旧房)改造后首次在政府工作报告中明确全年棚改开工规模。
2014年4月初，国常会继续强调在年内加快棚改进程，明确开发性金融应向棚改项目输血，提供稳定的融资渠道。央行随后创设抵押补充贷款（Pledged Supplemental Lending，PSL），支持国家开发银行加大对“棚户区改造”重点项目的信贷支持力度。
在产业政策中，出台多项税费减免政策支持企业创新、鼓励传统产业升级，明确重点支持环保产业、移动通信行业发展。
对于创新，报告指出“全面落实企业研发费用加计扣除等普惠性措施”；对于传统产业，报告指出“完善设备加速折旧等政策”。
报告同时明确后续积极鼓励的产业方向，报告指出“要在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造、新能源、新材料等方面赶超先进”；“加快开发应用节能环保技术和产品，把节能环保产业打造成生机勃勃的朝阳产业”。
对于过剩产能，首次明确年内化解产能规模。
对于淘汰过剩产能，报告明确“2014年内淘汰钢铁2700万吨、水泥4200万吨、平板玻璃3500万标准箱等落后产能”，确保“十二五”淘汰任务提前一年完成，真正做到压下来，决不再反弹。
防风险政策有保有压，鼓励互联网金融发展，同步计划规范地方债务融资方式。
对于互联网金融，提出“促进互联网金融健康发展”；对于地方债务，提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理”。
2014年下发国发〔2014〕43号，旨在加强地方政府性债务管理，明确把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。
2013年十八届三中全会提出全面深化改革，2014年报告也对改革政策做出具体安排。
财税改革领域，提出“着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理”。
2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议决定对《中华人民共和国预算法》进行修订，建立健全预算四本账管理制度。
国企改革领域，提出“推进国有资本投资运营公司试点”；金融体制改革领域，提出“深化金融体制改革，继续推进利率市场化”。
三、2015年：经济下行压力加大，强化逆周期力度
（一）经济下行压力加大，财政货币双双放松
2015年经济增速目标为7%左右，低于2014年7.5%左右目标。
2015年调低经济增速目标，一方面可能考虑到2014年未能完成当年目标（7.4%，处于7.5%左右目标的左方），2014年的通缩压力可能延续至2015年。2015年通胀目标较2014年有所下调（3.5%→3%）。
财政政策明显放宽，财政意图意在扩支。
2015年上调目标赤字率至2.3%（2014年，2.1%），赤字规模增扩0.27万亿。
财政赤字上升，主要是支持当年财政扩支，2015年公共财政支出预算增速达13%，显著高于2014年8.5%的水平。
2015年最终的实际财政支出决算增速更是高达15.9%,高出GDP增速8个百分点，与08年水平相仿，充分展现当年财政扩支力度。
货币政策力度放宽，年中必要时可增扩货币投放。
2015年设定M2、社融增速为12%，低于2014年水平。但是报告明确，在必要时可以提高这一增速，这是较为明确的一个货币放松信号。
最终2015年央行配合财政发力，多次降准降息，流动性整体较宽。
（二）棚改货币化、PPP扩容并且财政预算进一步规范
投资领域，一则大力推广PPP模式。
报告指出“大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金”。
在多项政策支持下，PPP模式在2015年迎来爆发式增长。2015年9月29日，财政部公布了第二批PPP示范项目名单——此番公布的项目共计有206个，总投资金额6588.64亿元，项目总量为2014年11月30日财政部所公布的第一批PPP示范项目的7倍，投资额总数是第一批示范项目的4倍。
二则创设开发性金融工、政策性金融工具，成为投资项目新资金来源。
报告指出“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。
2015年下半年政策行开始发行专项建设债券，支持政府项目建设。专项建设债券由政策性银行面向商业银行发行，专项建设债发行所得资金注入专项建设基金，专项建设基金再以资本金方式注入投资项目。
2015年8月初各地申报，9月初首批专项建设债发行完毕，当年共投放四批次，共计8,000 亿元，成为2015年基建投资的重要资金来源。
住房领域，棚改进程进一步加快，补偿方式由货币化安置主导。
报告指出“加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。今年保障性安居工程新安排740万套，其中棚户区改造580万套，增加110万套”。
2015年6月国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，棚改补偿模式转向货币安置优先，大规模货币化安置自此开始。
产业政策中，通过税收优惠刺激技改投资，创设产业基金培育新兴产业。
对于传统制造业，报告指出“要实施“中国制造2025”，“坚持创新驱动，采取财政贴息、加速折旧等措施，推动传统产业技术改造”；对于新兴产业，报告指出“把一批新兴产业培育成主导产业，国家已设立400亿元新兴产业创业投资引导基金”。
民生领域，继续提高社保待遇，明确年内脱贫人数。
在医疗方面，提出“城乡居民基本医保，财政补助标准由每人每年320元提高到380元”；在养老方面，提出“企业退休人员基本养老金标准提高10%。城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元”；在脱贫方面，提出“今年也要再减少农村贫困人口1000万人以上”。
财税领域，进一步规范政府债务融资、收支预算管理。
对于财政预算改革，报告指出“创新和完善地方政府举债融资机制”、“提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。推行中期财政规划管理。制定盘活财政存量资金的有效办法”。
2015年下发财预〔2015〕225号，明确对地方债务进行限额管理，印发财库〔2015〕83号，明确专项债发行、使用、偿还的管理流程细节。
四、2016年：预期经济仍承压，扩内需和去产能并重
（一）经济下行压力仍存，稳货币然而宽财政
2016年经济增速目标为6.5%-7%，低于2015年目标。
2016年调低经济增速目标，可以从三方面理解，
其一， “十三五”规模的年均增速目标为＞6.5%，低于“十二五”7%水平，向下调整反映与“十三五”计划的衔接。
其二，作为十三五首年，直接6.5%意味着首年就处于下限附近，后续几年目标将更为难定。
其三，在于2016年面临出口下行、结构性产能过剩矛盾凸显带来的经济下行压力，调低经济目标增速也能避免宏观政策的无序加码。
财政力度明显宽松，预算内减收、预算外扩支。
2016年大幅上调目标赤字率至3%（2015，2.3%），绝对规模多增0.56万亿，专项债规模达0.4万亿。
预算内财政赤字提升主要原因在减收而非扩支，当年公共财政支出预算增速仅达2.8%，远低于GDP增速，也大幅低于2015年支出增速15.9%。
报告指出，2016年将全面实施营改增，确保所有行业税负只减不增，全年累计减税降费6000余亿元，较2015年多增近3000亿元。
从2016年开始往后，财政赤字增扩的主要原因都在减收而非扩支，减税降费也自此成为最重要的宽财政工具。
值得注意的是，报告指出“适当增加政府投资”，当年投资的增扩主要反映在预算外，报告明确当年积极通过开发性金融工具、PPP模式为基建项目融资，支撑当年基建投资。
报告并未明确2016年货币政策力度。
对于货币政策，则表述较少，仅仅给出M2、社融增速达13%。
（二）化解地产库存、互联网赋能和供给侧改革
投资领域，政策性金融工具与PPP模式得到推广运用，保障基建投资资金来源。
报告指出“通过专项建设基金、推动地方融资平台转型改制进行市场化融资、探索基础设施等资产证券化、扩大债券融资规模”。
2016年政策性银行再度发行专项建设债1万亿元，支撑当年基建投资。
对于PPP报告指出“加强政府和社会资本合作模式（PPP）”、“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金”。
其中1800亿引导基金为2016年创设的PPP新模式——由财政部联合10家国内大型金融和投资机构共同发起设立的引导性基金，截至2019年10月31日，中国PPP基金累计拨款项目84个，涉及项目总投资额超7200亿元 。
产业政策中，进一步通过税费减免鼓励创新，鼓励互联网为传统产业赋能，同时大力支持环保产业发展。
对于创新，报告指出“落实企业研发费用加计扣除和加速折旧政策”；对于传统制造业升级，提出“要深入推进“中国制造+互联网”；对于环保产业，提出“把节能环保产业培育成我国发展的一大支柱产业”。
2015年中央经济工作会议首次提出“供给侧结构性改革”，提出2016年经济工作是抓好“三去一降一补”工作。2016年供给侧改革开始起步，主要是推进去产能、去库存。
去库存主要指向地产领域，明确“2016年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例”。去库同时，报告首次提出“建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围”。
去产能则主要抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，明确“中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置”。
2016年去产能达到高潮， 2016年计划去钢铁产能4500万吨，实际完成6500万吨，完成率144.4%；计划去煤炭产能2.4亿吨，实际完成2.9亿吨，完成率120.8%，均超额完成既定目标 。
去杠杆方面相对弱化，对政府债务容忍度较高——“对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额”；而对此前年份支持的互联网金融提出要“规范发展”。
降成本则主要体现在税费减免，“全年再减少企业、个人税负5000亿元左右”（营改增、取消违规政府基金、18项行政事业收费免征）。
民生领域，继续提高社保待遇、为社保基金资金来源扩容、继续降低脱贫人数目标。
在医药方面，继续“提高城乡居民医保补助额度”；在养老方面，提出“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”；在脱贫方面，提出“完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，其中易地搬迁脱贫200万人以上”；在生态方面，提出“重拳治理大气雾霾和水污染”。
五、2017年：经济预期转为乐观，货币政策转紧
（一）经济预期乐观，逆周期政策收敛
2017年经济增速目标设定在6.5%左右，在实际工作中争取更好结果。
首先，这是过去第一次在制定目标经济增速时用到“在实际工作中争取更好结果”的表述，表明中央在全球经济总体呈现复苏态势背景下，对年内经济表现较为乐观。
其次，而经济目标增速从2016年的6.5%-7%转变为6.5%左右，没有了刚性的经济增速下限，可能是给供给侧改革对经济影响留下空间。
财政扩张力度与上年持平，意在减收非扩支。
2017年目标赤字率为3%，与2016年持平，赤字规模多增0.2万亿元，专项债新增限额0.8万亿元。
财政赤字提升主要原因在减收而非扩支，当年公共财政支出预算增速仅达3.8%，远低于GDP增速。赤字率达3%主要是为了抵补增扩的减税降费规模，当年计划新增减税降费0.55万亿。
从最终结果来看2017年，落实并完善营改增试点政策，全年为企业减负将超过1万亿元。
与2016年类似，2017年政府投资仍然依赖开发性金融工具以及PPP模式吸引的社会资金，预算内资金并非当时支撑基建的主要力量。
M2预期增速低于2016年目标，货币政策力度边际收敛。
2017年货币政策表述从2016年的“灵活适度”调整为“保持稳健中性”，同时M2增速目标也从13%降至12%，意味着当年预期货币政策将保持克制。
（二）房住不炒、5G战略和深化供给侧改革
消费领域中，强调实施消费升级措施。
报告指出“一要加快发展服务消费、二要增加高品质产品消费”。
在产业政策中，首次提出5G的研发与转化应用。
对于创新领域，提出“推进大众创业、万众创新。新建一批“双创”示范基地”；对于传统制造业，提出“深入实施《中国制造2025》，加快大数据、云计算、物联网应用”；对于新兴产业，提出“加快新材料、新能源、人工智能、集成电路、生物制药、第五代移动通信等技术研发和转化”。
2016年中央经济工作会议首次提出“房住不炒”，提出2017年是供给侧改革的深化之年。2017年政府工作报告面向“房住不炒”、“供给侧改革”积极部署政策。
对于“房住不炒”，主要延续中央经济工作会议精神，提出“加强房地产市场分类调控，房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地，规范开发、销售、中介等行为，遏制热点城市房价过快上涨”。
房住不炒政策指引下，2017年3月北京首先出台严厉的限购政策，按下了楼市调控的开关（一是恢复到了2014年930新政以前的认房又认贷；二是二套房60%、80%首付比例迄今最高；三是最长贷款年限缩短到了25年）。此后，环北京地区的河北省廊坊市、保定市、张家口市等地不同程度的跟进政策。更多的地方城市也在随后时间内陆续跟进，2017年新一轮调控政策蔓延全国，年内累计超过100个城市以及相关部门（县级以上）发布房地产调控政策，业内统计的政策发布次数超过250次。
对于供给侧改革，去库存、去产能仍是重中之重。
去库存方面，明确三四线城市为去库重心，棚改继续助力去库存，“明确2017年再完成棚户区住房改造600万套，多种方式提高货币化安置比例”、“因城施策去库存。目前三四线城市房地产库存仍然较多，要支持居民自住和进城人员购房需求”。
去产能主要指向进一步退出煤炭产能（1.5亿吨以上）、压减钢铁产能（5000万吨左右）、停建、缓建煤电产能（5000万千瓦以上）。
2017年1-10月份，去产能超预期完成。其中钢铁、煤炭去产能任务已完成、1.4亿吨地条钢产能被彻底取缔；落后煤电机组已淘汰关停约240万千瓦，停缓建煤电产能工作已完成年初目标。
去杠杆方面相对弱化，更多是对原鼓励的金融创新方式带来的风险保持警惕——“对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕”。
降成本则主要体现在全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元。
民生领域，降低药品加成、继续为社保基金资金来源扩容、继续降低脱贫人数目标。
在医药方面，首次提出“全部取消药品加成，协调推进医疗价格”；在养老方面，提出“划转部分国有资本充实社保基金”；在脱贫方面，提出“今年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁340万人”。
六、2018年：预期经济平稳运行，去杠杆大年
（一）预期经济平稳，逆周期政策再降温
2018年经济增速目标为6.5%左右，与2017年目标持平。
2018年经济增速目标为6.5%左右，与2017年经济增速目标和十三五潜在目标持平。一方面，报告对2018年经济环境判断是经济增长风险和机遇并存，即2018年内生经济下行压力不大。另一方面，报告指出6.5%左右的增速可以实现比较充分的就业，意味着保证就业是当年经济增速设定的依据。
2018年预期宏观政策力度适中，财政支出力度走弱，货币政策趋紧。
2018年赤字率目标达2.6%，低于2017年水平（3%），赤字规模与2017年相同，另外新增专项债限额1.35万亿。
赤字率下行主因预计财政扩支力度降低。减税降费力度与上一年规模相当，但年初公共财政支出增速仅达3.3%，低于GDP6.2个百分点，也低于2017年支出实际增速8.6%。
同时，2018年预算外资金譬如PPP、非标资金来源收到严监管，预算内、预算外对基建投资支持同步走弱。
2018年货币政策则更为克制，强调“保持中性”，社融及M2合理增长即可。
（二）地产延续差别化调控、金融去杠杆和着手民生问题
在产业政策中，设立国家融资担保基金支持创新。
对于创新，报告提出“设立国家融资担保基金”；对于制造业企业，报告提出 “创建‘中国制造2025’”示范区，加强新一代人工智能研发应用”。
2018年4月国务院批准设立国家融资担保基金（以下简称“基金”），截至2018年底，基金再担保合作业务规模已达326亿元 ，担保户数25245户，其中单户 500万元及以下的担保金额197亿元，占比约为60%，推进当年金融资源更好服务小微企业、“三农”和创业创新。
对于“中国制造2025”城市示范区，批复宁波、泉州、沈阳、长春、武汉、吴忠、青岛、成都、赣州、广州、合肥、湖州等12个城市和苏南五市、珠江西岸六市一区、长株潭衡、郑洛新等4个城市群。对这些区域制造业企业提供财税金融支持与土地供应保障。
调结构相关政策——“房住不炒”基调延续、“三去一降一补”得到强化落实，“去杠杆”力度较2016-2017年明显加大。
对于地产，继续落实地方主体责任，继续实行差别化调控，自2014年后再提推进房地产税立法。
报告明确“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实地方主体责任，继续实行差别化调控，建立健全长效机制，促进房地产市场平稳健康发展”、“健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法”。
2018年4月海南开始施行商品住宅全域限购，5月住建部明确防止提取公积金用于炒房投机。
去库存仍然指向地产领域，报告明确“2018年启动新的三年棚改攻坚计划，且2018年开工580万套”。
2018年棚改开工目标较2017年有边际下降，但实际棚户区改造实现626万套，高于2017年水平。
去产能主要指向“进一步退出煤炭产能（1.5亿吨）、压减钢铁产能（3000万吨）”。
从执行情况来看，2018年中国还压减钢铁产能3500万吨以上、退出落后煤炭产能2.7亿吨，关停不达标煤电机组800万千瓦以上，均超额完成年度目标，并提前完成了“十三五”目标任务。
去杠杆则指向两方面，一则在“强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管、提升监管效能”。
2018年出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号），打击理财产品刚性兑付、各类嵌套、通道业务，非标融资规模大幅下行。
二则“在防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为”。
2018年8月，中央非公开发布《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），要求地方政府通过“统筹资金、偿还一批；债务置换、展期一批；项目运营、消化一批；引入资本、转换一批”等方式在5-10年内化解地方政府隐性债务。抑制地方政府再度通过PPP模式、产业投资基金方式加杠杆。
非标与隐性债务资金本身较大比例流向基建，在去杠杆政策下，2018年基建资金来源断崖下降，全年基建投资增速仅达1.8%（2017，14.9%）。
降成本则主要体现在全年再为企业和个人减税8000多亿元、全年要为市场主体减轻非税负担3000多亿元。
补短板则体现在支持传统制造业转型上，提出“实施重大短板装备专项工程，推进智能制造，发展工业互联网平台，创建“中国制造2025”示范区”。
在民生领域，政策指向降低医药价格、建立养老基金中央调剂制度保证养老金兑付，另外首次提及为中小学生减负。
在医药方面，提出“协调推进医疗价格、人事薪酬、药品流通、医保支付改革”；在养老方面，提出“建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”；在教育方面，首次提出“解决中小学生课外负担重问题”；在脱贫方面，提出“2018年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人”。
七、2019年：预期内外需乏力，政策由紧转松
中央经济工作会议明确2019年经济环境“外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”。
2019年面对中美经贸摩擦带来的经济压力，强化了逆周期调控的力度。
（一）下调经济增速目标，强化逆周期调节
2019年下调经济增速至6%-6.5%，低于十三五年均目标增速。
十三五期间经济目标增速为6.5%以上，2018年经济增速目标为6.5%左右，2019年下调目标，反映出口对当年经济负向影响较大。
政府工作报告定调当年宏观政策要“防止紧缩效应叠加放大，决不能让经济运行滑出合理区间”，体现逆周期调节的政策决心。
财政扩张力度明显上行，减税降费规模再上台阶。
2019年当年赤字率达2.8%，较2018年2.6%赤字率水平小幅抬升，赤字规模较2018年多增0.38万亿。另外专项债新增限额达2.15万亿，较2018年多增0.8万亿。整体来看，2019年预算内债务规模明显上升，较2018年多增逾1万亿。
除了新增债务以外，年初预算积极盘活结存资金1.9万亿、上调特定国有金融机构和央企上缴利润以抵补收支缺口，政府赤字叠加结存资金，当年实际赤字率高达4.3%（2018,2.9%）。
政府债务高企，一方面支撑当年财政支出，2019年财政支出预算达6.5%，未较2018明显降低；另一方面旨在支持大规模制度性减税、降费——调减增值税税率（16%→13%）、降低社保单位缴费费率（24%→18%），年初预算全年减税降费规模将突破2万亿。
2019年预算内着力减收，预算外隐性债务监管仍然较严格但有边际放松，2019年基建投资较2018年略有回升。
货币政策提出M2增速与名义GDP增速基本匹配，反映货币供给较2018年恢复至合理水平。
报告指出2019年M2和社融目标增速与名义经济增速基本匹配，2018年社融增速偏低，2019年这一表述或表明2019年货币政策将边际放宽。
（二）淡化地产、个税改革、去杠杆边际放缓
对于地产政策，继续落实城市主体调控责任，提高保障房供给。
报告提出“更好解决群众住房问题，落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求”。
消费政策中，减轻个人所得税税负，刺激居民消费。
报告提出“落实好新修订的个人所得税法，使符合减税政策的约8000万纳税人应享尽享”。
对于个税改革，2019年1月1日起，除了每年扣减6万元(月均5000元)和“三险一金”外，子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金，以及赡养老人等六项专项附加，交纳个税时也可扣除。2019年个税规模达1万亿，较2018年少增0.35万亿。
投资政策中，降低基建项目资本金比例，扩大资本金杠杆效应。
报告指出“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设”。
2019年11月，《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，下调了部分基础设施项目（港口、沿海及内河航运项目等）最低资本金比例。
在产业政策中，进一步加大税费优惠政策鼓励创新、鼓励更新设备，另外大力支持共享经济、数字经济发展。
对于创新，“抬升小规模纳税人税费起征点”，“支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长”；对于传统产业，提出“将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域”，支持企业加快技术改造和设备更新；对于新兴产业，则提出“壮大数字经济；加快在各行业各领域推进‘互联网+’”。
防风险政策存在边际放松，旨在为2018年在建工程提供接续资金。
2018年去杠杆后，存在部分项目融资接续不上，项目停工问题，由此两会提出2019年要“妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程”，也意味着2019年平台融资边际宽松，也有助于逆周期调解的实现。
在民生领域，政策旨在继续提高医保待遇、保证社保基金充裕。
在医疗方面，首次提出“把高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保报销”；在养老方面，提出“继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例，划转部分国有资本充实社保基金”。
八、2020年：应对疫情冲击，力保经济平稳运行
（一）不设经济增速目标，财政货币双宽松
2020年没有设立经济增速目标，主因疫情对经济影响难在年初预判。
2020年是第一次未设立经济增速目标，疫情冲击下2020年年初武汉封控，疫情发展形式尚不明晰。给宏观政策一定相机调控的空间。
财政政策力度显著上升，减税降费规模达到历史高点。
2020年目标赤字率定在3.6%以上，赤字规模较2019年多增1万亿，新增3.75万亿专项债限额与1万亿抗疫特别国债，政府新增债务规模合计较2019年多增3.6万亿。
除了新增债务以外，年初预算积极盘活结存资金2.6万亿，抵补收支缺口，政府赤字叠加结存资金，当年实际赤字率高达6.6%（2019,4.3%）。
政府杠杆高企，一方面为了支持必要的财政支出力度，另一方面旨在实施大规模减税降费，年初计划全年减税降费规模2.5万亿，较2019年进一步多增。反映政策主要想通过税费减免缓稳定保证企业经营、保证就业稳定。
2020年预算内着力减收，且支出投向向民生倾斜，预算外隐性债务监管与2019年类似，使得2020年基建投资仍然较弱。
货币政策明显宽松，综合运用总量与结构工具。
M2、社融增速的目标设定为“明显高于去年”，定调2020宽货币。另外，报告明确2020年要结合使用总量以及结构工具。我们也看到2020年多次降准降息的同时，支农支小再贴现工具额度也显著上升。
（二）制造业、就业政策支持和全力应对疫情
投资政策中，资金方面专注提高专项债撬动杠杆、扩大专项债资金投向；投向方面首次提出新基建。
报告提出在基建资金方面，要“提高专项债券可用作项目资本金的比例”，在项目上“重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设”、“‘两新一重’建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，增加充电桩、换电站等设施”。
2020年专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例从20%提升至25％ 。且专项债投向不再局限于棚改等地产项目，而是可以投向城乡城镇基础设施建设、生态环保、农林水利以及“两新一重”领域。
在产业政策中，继续鼓励金融机构对制造业新增中长期贷款，支持制造业企业设备更新、技术改造。
报告提出“大幅增加制造业中长期贷款。发展工业互联网，推进智能制造，培育新兴产业集群”。
2019年一季度央行在MPA考核中，将制造业中长期和信用贷款纳入考核范畴，配合宽松货币环境，2020年这一政策执行效果更见明显。
在民生领域，就业政策成为重中之重，出台多项税费减免政策，通过保企业间接保就业。
在就业方面，提出“就业优先政策要全面强化，最核心是通过保市场主体实现”。因此在财政、货币端对中小企业给予诸多优惠政策，包括缓缴全年中小企业社保费用、延续最低社保费率、对普惠型小微企业贷款应延尽延、降低企业电费网络费用，减轻企业疫情期间资金负担。
在医疗方面，首次提出“开展门诊费用跨省直接结算试点”、在养老方面，首次提出“实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支，提高中央调剂比例”，确保养老金足额发放；在脱贫方面，为打赢脱贫攻坚战，明确“现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽”。
防风险政策表述有所弱化。
中央经济工作会议明确2020年要进一步“要保持宏观杠杆率基本稳定，压实各方责任”，而政府工作报告对风险防范表述弱化为“重大金融风险有效防控”。
这也使得2020年城投平台有息债务增速保持在较高增速。
九、2021年：经济预期向好，调结构政策密集出台
（一）预期经济修复，逆周期政策退坡
2021年经济增速目标设定在6%以上，反映疫后经济修复的乐观预期。
这是过去十年第一次在制定目标经济增速时用到“以上”的表述，往年更多采用“~%左右”。因此中央对2021年的经济修复幅度持有非常乐观的态度，传达经济即便存在风险也不会跌破6%。
2021年初地产市场火热、海外需求旺盛出口表现强劲，因此6%以上的表述也基本复合市场预期。
财政力度边际收缩，减税降费规模退坡。
虽然两会设定3.2%的赤字率，较2020年3.6%以上赤字率显著降低，赤字规模少增0.1万亿，专项债规模达3.65万亿，同样少增0.1万亿，且不再发行抗疫特别国债。
2021年债务规模有所降低，且调入资金也同步减少，从2020年的2.9万亿降至1.7万亿，考虑调入资金规模，2021年实际赤字率仅达4.7%（2020,6.6%），较2020年大幅收缩。
财政力度收缩一方面在于减税降费规模退坡；另一方面在于支出增速走弱，公共财政支出预算增速仅达1.8%，低于2020年2.8%增速，大幅低于GDP增速。
2021年预算内支出退坡，同时隐性债务监管更加严厉，2021年下半年基建投资一度增速转负。
货币政策边际收紧，货币政策回归常态化。
社融、M2增速目标再次设定为与经济增速目标匹配，而2020年社融明显高增，2021年表述说明当年货币政策将回归常态化，相较2020年边际收紧。
（二）压地产、双碳、防止资本无序扩张
对于地产政策，于2018年后再提房住不炒，地产政策再收紧。
报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期”。
2021年房住不炒定调，使得2020年三道红线、房贷集中管理政策在2021年继续深化落实，地产融资环境全年趋紧。
在产业政策中，加大对创新、设备更新税费优惠，加大金融端信贷支持。
对于创新，进一步通过税费减免刺激企业研发费用投入，提出“延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%”；
对制造业企业，一方面优化留抵退税政策，提出“对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额”，另一方面继续鼓励金融机构对制造业新增中长期贷款，支持制造业企业设备更新、技术改造。
调结构相关政策——“碳中和”、“资本无序扩张”得到强化落实。
2020年中央经济会议明确 “碳中和”、防止资本无序扩张在两会上得到跟进。
中央经济工作会议明确“碳减排”目标，两会则提出“将制定2030年前碳排放达峰行动方案。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具”。
中央经济工作会议明确“坚决反对垄断和不正当竞争行为”目标，两会跟进指出“将强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境”。
防风险政策较2020年显著加码，强化地方隐性债务监管。
对于可能存在的金融风险，相较2020年边际松绑，2021年两会再度明确仍然明确“完善金融风险处置工作机制，压实各方责任”。
2021年中央对地方债务风险防控力度加大，化债责任进一步压实到地方政府。2021年4月、7月中央政治局会议中，先后提出要“建立”并“落实”地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制。8月出台15号文，进一步削弱涉隐债平台融资能力，2021年下半年基建投资也受此影响大幅走弱（2021Q3同比：-7%）。
在民生、三农领域，继续优化医保待遇、保证养老金充裕，另外首次对教育领域提出要规范校外培训。
在医药方面，首次提出“建立健全门诊共济保障机制”；在养老方面，首次提出“推进基本养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险”；在教育方面，首次提出“规范校外培训”。在三农领域，则首次提出要“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。
十、2022年：经济下行压力大，稳住经济增长大盘
（一）经济增速目标超预期，宏观政策力度加码
2022年经济增速目标5.5%左右，高于市场预期。
一方面，十四五的潜在GDP目标增速为4.7%，另一方面，2019年-2021年两年平均增速为5.2%。
而2022年年初地产投资疲软，未有政策松绑，叠加俄乌冲突暴发，宏观经济面临不确定加大，市场预期经济增速大概率低于过去两年平均水平。最终两会将目标设定为5.5%左右，明显高于市场年初预期。
为了配合高增速目标，政府工作报告定调当年要“强化跨周期调节和逆周期调节”，相较中央经济工作会议的“加大宏观政策跨周期调节力度”，明显表达出更高的逆周期调节力度。
财政政策力度加大，一方面扩大减收规模，另一方面积极扩支。
2022年目标赤字率为2.8%，较2021年有所下降，赤字规模少增0.2万亿，专项债规模达3.65万亿，与2021年持平，债务规模总体较2021年减少。
2022年债务规模有所降低，但是调入资金明显多增达2.3万亿，显著高于2021年年初预算的1.6万亿。考虑调入资金规模，2021年实际赤字率达4.6%（2021,4.1%），较2021年水平提高。
财政力度收缩一方面在于减税降费规模再度抬升，2022计划实施新的组合式税费支持政策，全年退税减税约2.5万亿元，显著高于2021年（1.1万亿）；另一方面在于支出增速走强，公共财政支出预算增速达8.1%，显著高于2021年0.3%的支出增速，也高于名义GDP增速目标。
对于货币政策，力度更多体现在结构性货币工具、政策性金融工具上。
2022年对货币政策的表述基本与2021年一致，且仍然强调要“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”，意味着当年货币调控除了关注降准、降息这类总量政策工具，央行对经济的调控更多通过结构性货币工具实现。
另外，报告在保市场主体一节中，提到加强金融对实体经济的有效支持，“发挥好政策性、开发性金融作用”，也为2022年后续启用政策性金融工具埋下伏笔。
值得注意的是，两会对于宏观政策更加体现相机决策的定位，提出“及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行”，使得后续华东疫情冲击、地产下行压力加大时，及时增加政策性金融工具、新增专项债限额。
（二）内需政策纠偏、数字经济、扩大有效投资
投资领域，一方面强化明确政府投资力度加码，另一方面明确重点投资方向。
报告提出“用好政府投资资金，带动扩大有效投资”，叠加前叙启用政策性金融工具，且明确项目类型为水利工程、地下综合管廊建设，这也使得2022年水利工程投资增速达到历史高值。
在区域协调领域，进一步强调西部、东北地区协调发展。
明确“2022年西部大开发形成“新格局”、“东北振兴”取得新突破”，后续出台财政部跟进贵州财预114号文、山东财预137号文，《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》，其中对于化债、财税改革的相关表述引发市场关注。
在产业政策中，进一步加大对创新、设备更新税费优惠，同时指出大力发展数字经济。
对于创新，报告指出“加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%，对企业投入基础研究实行税收优惠，完善设备器具加速折旧、高新技术企业所得税优惠等政策”；对于新兴产业明确“促进数字经济发展”，成为2022年《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》、“数据二十条”政策发布的重要背景。
调结构相关政策——“碳中和”、“资本无序扩张”得到松绑。
中央经济会议明确松绑的“碳中和”、防止资本无序扩张也在两会上得到跟进。
中央经济工作会议明确“碳减排”不可毕其功于一役，两会则明确“当年能耗强度将在十四五期间统筹考核”；中央经济工作会议提到给资本设置“红绿灯”，两会进一步明确“要正确认识和把握资本的特性和行为规律，支持和引导资本规范健康发展”。
对于防风险政策，仍维持严监管状态。
对于可能存在的金融风险，报告明确“压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任”。说明2022年稳增长不代表放松以前年度隐债监管力度。
风险提示
政策执行力度超预期；报告未展开领域政策力度超预期；地缘政治冲突超预期。